【中国改革报】97.3%得票率的背后

97.3%得票率的背后

—— “十三五”规划《纲要》编制回眸

　　3月16日上午，十二届全国人大四次会议闭幕会以97.3%的得票率，高票通过“十三五”规划《纲要》。

　　“现在由工作人员宣读表决结果。”

　　“赞成2778票，反对53票，弃权25票。宣读完毕。”

　　全场响起了热烈的掌声。

　　3月16日上午，十二届全国人大四次会议闭幕会以97.3%的得票率，高票通过“十三五”规划《纲要》。

　　此时此刻，国务院“十三五”规划《纲要草案》起草小组组长、国家发改委主任徐绍史就坐在会议现场，他的心情既高兴又激动，这一长达8万多字的“鸿篇巨制”，凝聚了他和他的同事们夜以继日的辛劳和汗水，是无数个小时工匠般反复研究、打磨的智慧结晶。

　　2015年12月7日，李克强总理在国家发改委主持召开“十三五”规划编制工作国内外专家座谈会，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨等3位海外知名专家参会。

　　2015年12月7日，李克强总理到国家发改委考察，并主持召开“十三五”规划编制工作国内外专家座谈会。坐在总理对面的，除了3位中国经济学家，还有诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨等3位海外知名专家。这是我国首次在最高层级邀请外国专家参与五年规划编制的讨论。

　　开局重在引领，决胜贵在谋划。“十三五”规划是我国经济发展进入新常态后的第一个五年规划，也是贯彻落实新发展理念的第一个五年规划。

　　国务院首次成立由李克强总理任组长的《纲要草案》编制工作领导小组，同时成立了《纲要草案》起草小组，徐绍史任组长，17个部门主要负责人为成员。国家发改委党组高度重视“十三五”规划编制工作，成立了徐绍史主任为组长，刘鹤、何立峰、胡祖才3位副主任为副组长的领导小组，并从全委各单位抽调业务骨干组建了起草小组，形成了强有力的组织保障。

　　“十三五”规划整个编制过程历经研究起草《基本思路》《纲要框架》《纲要草案》3个阶段。历时两年半，先后百易其稿，凝聚了各方智慧。

　　科学编制规划，必须准确把握发展大势。聚焦关系全局的重大课题，国家发改委组织开展了“十三五”经济社会发展重大问题研究，形成200余万字的研究报告。首次邀请阿里巴巴、复星集团等行业领军企业，以及经合组织（OECD）、亚洲开发银行、麦肯锡国际咨询集团等国际机构参与，努力使规划编制既能立足国情、更多倾听来自市场第一线的声音，又能充分借鉴国际经验、把握世界潮流。同时，围绕破解瓶颈制约、培育发展新动力、弥补全面小康短板等重点难点问题，委领导分别带队广泛开展调查研究，深入到地方、企业、乡村，召开多种形式的座谈会，总结提炼基层经验，了解社情民意。

　　科学编制规划需要协调配合，既要与部门做好沟通衔接，也要加强与地方的上下联动。徐绍史主任3次主持召开国务院“十三五”规划《纲要草案》起草小组会议，研究讨论规划编制工作。同时，通过地区座谈会、发展改革会议、书面征求意见等途径和形式，多次听取各地区的意见和建议。与各地区各部门各环节全过程、高质量紧密合作，让规划《纲要》更切合各地和各领域的发展症结和经验做法，提高了规划的科学性、平衡性和可操作性。

　　科学编制规划，更要倾听专家意见和人民呼声。国家发改委组建了“十三五”国家发展规划专家委员会，首次制定专家委员会章程，明确专家委员会的职责，多次组织召开专家委员会全体会议听取意见建议。同时，组织开展“共建共想、同心同得”为主题的问计求策活动，首次开通建言“十三五”微信平台，累计收到近3万条意见。与清华大学等高校合作，组织在校学生积极参与国家规划制定，实现部门决策与高校教学的良性互动。

　　“十三五”国家发展规划专家委员会秘书长、国家信息中心常务副主任杜平曾参与“十二五”规划的起草，他对中国改革报、改革网记者坦言，“十三五”国家发展规划专家委员会成员组成规模更大、领域更广，包括国内55位各领域知名专家学者和企业家，专家委员会从思路研究阶段就参与了多次讨论，使起草组听取意见更为充分。

　　认识在调研中深化，观点在交流中碰撞，共识在碰撞中形成。国家发改委规划司司长徐林告诉记者，对各方面提出的符合实际、具有共识的意见建议，都尽可能地吸收到规划中来，有效拓宽了谋划发展的思路，夯实了规划编制的理论基础、实践基础和民意基础。通过这些工作，使中长期规划编制在提高科学化、民主化水平上又迈出了新步伐，有力促进了国家战略和人民意愿的有机统一。

　　多次参与国家五年规划编制的东北振兴司副司长杨荫凯告诉记者，“‘十三五’规划《纲要》里‘推动区域协调发展’单独成篇，包括5章20节，分量和篇幅都比之前大大提高。这可能是新中国成立以来在五年规划里反映区域篇幅最大的一次，体现了党中央国务院在经济发展新常态下对推动区域协调发展的高度重视。《纲要》注重新老战略衔接、体现陆海统筹理念、将经济区和类型区相结合，可以说是把地方诉求、国家部署，还有我们这些年在推进区域协调发展的经验都融合在一起。”

　　记者注意到，今年全国两会期间，为做好《纲要草案》解释说明工作，国家发改委可谓“全委总动员”。全委各司局参与编写供人大代表参考的“十三五”规划《纲要》解释材料。徐绍史主任亲自写信回复地方意见建议，胡祖才副主任连夜到甘肃代表团与代表团成员沟通解释。此外，170多位司局级领导分赴各代表团，耐心解释并逐条回复代表们提出的350多条具体意见建议。经认真研究，采纳了186条建议，对《纲要草案》做了57处修改。

　　“《纲要》编制过程，就是一个发扬民主、集思广益、科学决策的过程，一个汇集众智、反映民意、凝聚共识的过程。”有着20多年规划编制经验的规划司副司长陈亚军深有感触地说。

　　3月5日下午，国家发改委主任徐绍史参加贵州代表团的审议，听取代表团的意见建议，并对十三五规划《纲要草案》进行解读。

　　不久前，微信圈里推出一部“奔向全面小康的五年规划”动漫短片，赢得了全国两会代表、委员、社会各界和广大网友的热烈响应和广泛好评。语言明快、画面生动的短片，用短短4分30秒的时间为人们描绘了2020年的中国美景。

　　配合《纲要草案》审查，国家发改委还首次以图文并茂的形式编写了解释材料，并制作了“一张图读懂《纲要草案》”。

　　“十三五”规划是一个彰显创新的规划，创新理念贯穿了规划编制的全过程。

　　习近平总书记多次作出重要指示，明确要求解放思想、开拓创新，编制出一个耳目一新、实用管用的规划，描绘好未来五年国家发展的蓝图。李克强总理多次召开会议，要求贯彻落实党的十八届五中全会精神，用新发展理念统领“十三五”规划编制，科学论证目标指标，做深做实“三个重大”。

　　党的十八届五中全会审议通过的中央《建议》，为《纲要》编制指明了方向，提供了依据。按照重要重大决策部署，“十三五”规划编制特别注重打破传统惯性思维和路径依赖，坚持用新理念新思维谋划发展，用理念创新引领发展方式转变。

　　在规划司副司长岳修虎的办公室，墙壁白板上贴着一张倒排工期表，用黄色标注的时段十分显眼。“在抓紧编制规划的同时，我们高度重视规划编制理念和方法创新，积极开展新时期规划性质和功能定位、文本内容与表现形式、编制程序和工作方式等方面的探索创新，努力提高规划的科学性和实用性。”岳修虎对记者说。

　　科学设置目标指标，对贯彻落实新发展理念、合理引导市场行为和社会预期、积极回应人民关切具有重要意义。在党的十八大确定的“两个一百年”目标，以及中央《建议》提出的全面建成小康社会新的目标要求基础上，《纲要》细化提出经济保持中高速增长等7个方面主要目标，设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境四大类25个主要目标。在指标选取和设置上，注重增强人民群众的获得感，确保切实可行，而不是一味把胃口吊得过高。

　　“我们首次成立专门研究团队，利用CGE模型，多方案对GDP增速、产业结构、需求结构、就业收入、财政金融、能源资源、环境气候等经济社会发展主要指标进行系统性平衡测算，有效提高指标设置的科学性和匹配度。”岳修虎表示，作为指标体系中的重要指标，GDP增速的设定，程序非常复杂，经历了前期委托第三方研究、中期经济模型推演、后期多方面反复研究论证。

　　“CGE模型是一种国际上比较通用的计量模型，系统非常庞大，有N个方程，自我反馈、多变。你改一个数，要运算一两个小时。”规划司经济结构处副处长徐策说。据了解，国家发改委分三种方案，即6%、6.5%、7%，在CGE模型中进行论证，分析了是否能够实现就业目标、城乡居民收入的需要等因素后，最终在“十三五”规划《纲要》中确定了“十三五”时期经济年均增长保持在6.5%以上。

　　规划司副司长周南对记者表示，这次《纲要草案》编制，更加注重战略思维，加强对重大趋势演化规律和方向的研判，努力增强对未来发展认识的穿透力，牢牢把握发展主动权；更加注重系统思维，系统谋划发展、推动发展，处理好重大比例关系和各领域各环节的协调平衡；更加注重开放思维，用全球视野构建制度、配置资源，发挥好国内国际经济联动效应；更加注重底线思维，积极防范和化解外部风险，增加规划的弹性。

　　做深做实“三个重大”，即重大政策、重大工程、重大项目，是做好规划编制工作的关键环节。围绕补短板、增后劲、促均衡、上水平，国家发改委会同各地区各部门就“三个重大”反复深入研究论证，并会同财政部等相关部委对“三个重大”涉及的国家财政支出等进行深入论证和对接。

　　重大政策更加注重运用新思路和新机制，在政策思路上更加注重市场和政府作用互补配合，在政策工具和手段上注重精准性和精细化，在政策领域上更加注重履行好政府在补短板、促平衡、兜底线等方面的职责。《纲要草案》专栏包含的160多个重大工程和项目，重点强化了科技创新、结构升级、基础设施、生态环保、民生改善“五大支撑”，既可以作为落实各领域发展任务的重要抓手，又可以拓展未来发展空间。

　　3月6日，十二届全国人大四次会议举行首场记者会，国家发改委主任徐绍史就经济社会发展情况和“十三五”规划《纲要》等问题回答中外记者提问。

　　北京时间8点10分。地铁里依然人潮涌动，规划司的同志已经整整齐齐地坐在会议室里准备召开日行例会。从2015年11月开始，每天这个时间，司领导就会在工作例会上部署当日的主要工作，按照重要和紧急程度进行任务排序。

　　规划司综合处的年轻干部俞晓波清楚地记得，“徐林司长在《纲要草案》起草之初，对全司年轻同志提了两个要求：第一，做五年规划是难得的学习机会，要十分珍惜；第二，要细心细心再细心，做到零失误。司长提完这个要求之后，我就有个想法，希望自己每天睡觉前，回顾这一天，有一两件事、一两个点能让我觉得有意义、很值得，那我今天就没有白过。”

　　俞晓波动情地告诉记者，“我们规划司的人主业就是做规划，有深深的规划情结。编制出一个让人民满意，让党中央国务院满意，也符合自己心理预期、让自己满意的规划，是一个自我价值实现和彰显的过程。”

　　重大任务培养干部、锻炼干部、发现人才。据了解，规划编制原来是以规划司为主，在征求意见阶段，其他司局才提意见建议，这次规划编制在完善内部协同机制、加强人才培养方面做了一次探索和创新。起草小组成员由人事司、规划司与相关单位协商推荐，既有司局级干部、处长，也有年轻的业务骨干，结构比较合理，跨界融合，每一个人代表一个领域，后面有专业化的团队做支撑，人才整体优势得到充分发挥。

　　“这次直接把各个司局的相关同志都融合到一起，组成一个共同战斗的团队。大家在编制过程中相互讨论借鉴，集思广益，碰撞出许多新的火花。”起草小组成员纷纷感慨道。

　　作为此次《纲要》起草小组的年轻干部，价格司电力处副处长侯守礼深有感触，“我印象里仅胡祖才副主任带队，逐字逐句过规划《纲要草案》，就有四五遍。经常为一句话怎么表述进行反复推敲，一句话讨论半小时甚至1小时是常有的事，更不用说篇章架构方面的改动。”

　　“我们起草小组的成员自称是‘草友’，大家在‘十三五’规划起草过程中建立了战友般的感情。”80后的就业司综合处副处长郑金花第一次参与五年规划编制。她告诉记者，“生活在一个伟大的时代，并能亲身参与如此重大的规划《纲要》起草是幸运的，是一个非常难得的锻炼和学习机会，不仅要对自己所在司局的业务有全面深入的了解，而且全程参与《纲要》起草也促使自己对全委工作和经济社会发展各个领域有了系统认识和提高，需要学的、能够学到的东西很多，这必将是我人生一次难忘的经历。”

　　规划编制是国家发改委的重要职责，也是党中央国务院交给的一项重大政治任务。记者在采访中一个最深的感受就是，这次五年规划编制可以说是举全委之力，从委领导到普通工作人员，每一位同志都怀着强烈的使命感和历史责任感，殚精竭智，倾力投入，加班加点，任劳任怨，周末加班、平时工作到半夜是常有的事。元旦、春节期间，徐绍史主任与其他委领导和司局长一起，牺牲节假日，带领起草组共同改稿子；规划《纲要》稿多次作为重要议题在委主任办公会上研究讨论。

　　“去年‘十一’休完国庆假期后，到今年两会之前，规划司的同志周末最多休一天，周末总共休息的天数不会超过3天。”规划司一名干部告诉记者，“记得《纲要草案》通过那天，胡祖才副主任第一时间到我们司里召开座谈会，传达徐绍史主任对起草组的祝贺和下一步实施好规划的新要求。当时，个人的责任感和荣誉感得到了极大升华，那种获得感溢于言表，之前所有的付出、汗水都是值得的。”

　　“起草小组的同志们不仅在能力上得到锻炼，在意志品质上也经受了考验。没有信念的坚定性、学习的自觉性、工作的主动性，很难胜任繁重的工作任务。没有政治意识、大局意识和奉献精神，很难保持持续的激情与动力。我被大家的敬业精神所感动，也为团队的专业化能力而自豪！”身为起草小组副组长的人事司副司长范波感触颇深。

　　一分规划，九分实施。4月5日下午，徐绍史主任在人民大会堂作“展望‘十三五’”系列报告会首场报告，为在京党政军机关、央企和高校师生代表全面介绍“十三五”时期经济社会发展目标、主要任务和重大举措；早在半个月前，国家发改委已经召开“十三五”重点专项规划编制工作推进会，分解规划《纲要》重点任务分工，细化实化各项政策举措……强化规划实施、推动《纲要》落地的一系列工作正在紧锣密鼓地展开。

　　九层之台，起于累土。凝聚最大共识的“十三五”规划已为未来五年绘就了发展蓝图。我们有理由相信，在规划的引领下，全国人民万众一心，锐意进取，一定能够如期实现全面建成小康社会的宏伟目标，让“中国梦”的理想变为现实。

（中国改革报、改革网记者 李韶辉 实习记者 付朝欢 文；中国改革报、改革网记者 高弘杰 图）

（责编 韩乾 刘政 制作 刘政）